何小川：政府收支分类科目解析——基于财政部《2017年政府收支分类科目》

2016年11月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，强化地方政府自身偿还债务的责任，中央政府实行不救助原则，必要时可实施地方政府财政重整计划，预示着地方政府债务违约存有可能性。今年1月，财政部致函5个地方政府，建议对部分县市涉嫌违法违规举债、担保的行为进行核实和处理，预示着地方政府提供的任何形式的担保均在实操层面确定为违法，谨慎衡量地方政府的支付能力已经成为项目风险评估的关键。

       从付费方式上看，PPP分为政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助三种模式。其中，采取政府付费和可行性缺口补助模式的PPP均需依赖地方政府的支出，地方政府财政实力成为重要保障。清晰掌握政府收支分类科目有助于准确衡量地方政府财政实力，本文在分析政府收支分类科目的基础上，将容易混淆的相关概念进行厘定，据此提出衡量地方政府财政实力的常用方式，并以实例进行具体分析。

       一、政府收支分类科目概述

       《预算法》规定，“政府的全部收入和支都应当纳入预算”。预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资金经营预算、社会保险基金预算。各类预算完整、独立，但也存在一定的衔接，见下表《政府收支分类科目汇总表》。从形式上看，该表是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中；从内容上看，该表是对政府财政收支的规模和结构所作的安排，即政府所从事的工作和成本，以及如何为这些工作和成本筹措资金。

                                              政府收支分类科目汇总表 

       注：根据财政部《2017年政府收支分类科目》整理

       二、政府收支分类科目解析

       （一）一般公共预算

       一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。从其收入科目上看，包括：

       税收收入，含增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税以及其他税收收入。

       非税收入，含专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入以及其他收入。

       债务收入，含地方政府一般债券收入、向外国政府借款收入、向国际组织借款收入以及其他一般债务收入。

转移性收入，含返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入以及接受其他地区援助收入。

       （二）政府性基金预算

       政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。从其收入科目上看，包括：

       税收收入，仅含政府性基金收入，如港口建设费、新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金、国有土地使用权出让等收入。

债务收入，仅含地方政府专项债务收入，如国有土地使用权出让金债务、国有土地收益基金债务等收入。

转移性收入，含政府性基金转移收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入。

       （三）国有资本经营预算

       国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。从其收入科目上看，包括：

       非收收入，仅含国有资本经营收入，如利润收入、股利和股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营预算收入。

       转移性收入，仅含国有资本经营预算转移支付收入。

       （四）社会保险基金预算

       社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。从其收入科目上看，包括：

       社会保险基金收入，含企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗和养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本医疗保险以及其他社会保险等基金收入。

       转移性收入，仅含社会保险基金上年结余收入。

       三、相关概念厘定

       在衡量地方政府财政实力时，常会出现地方政府综合财力、可支配收入、一般公共预算收入、地方财政收入、地方本级收入、一般预算收入、公共财政预算收入等相关概念，因其较容易混淆，且无相关材料做明确解释，在此进行厘定。

       （一）综合财力

       综合财力为一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资产经营收入之和。社会保险基金收入因相对独立，不能用于平衡预算支出，因此，一般不将其纳入综合财力考量范畴。

       （二）可支配财力

       可支配财力是地方政府在一定时期内所能机动支配使用的财政资金，口径与综合财力一致。

       （三）一般公共预算收入

       一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。

       （四）地方财政收入

       地方财政收入是中央财政收入的对称，口径与一般公共预算收入一致。

       （五）地方本级收入

       地方本级收入是根据现行财政体制划归地方财政的收入。

       （六）一般预算收入

       一般预算收入是与原来的“财政机关总预算会计制度”中的“预算收入”相对应的概念。1997年取消预算内、预算外收支界限后，财政总预算的收支体系发生变化，一部分原属于预算外的收入纳入预算管理，但对这部分新纳入预算的收入又需要保持其专用性，不能与原来的预算收入统一分配，所以将预算收入被分为一般预算收入和基金预算收入两部分。目前，部分地方政府仍使用一般预算收入概念，口径与一般公共预算收入一致。

       （七）公共财政预算收入

       公共财政预算收入是为了避免与预算体系中其他预算收入相混淆而出现，2012年起，各级政府将一般预算收入改称为公共财政预算收入，口径与一般公共预算收入一致。

       四、地方政府财政实力衡量

       掌握地方政府收支分类科目后，可通过以下方式对地方政府财政实力进行初步判断，从而识别采取政府付费或可行性缺口补助模式的PPP中政府方的支付能力。

       （一）综合财力及增速

       综合财力越大，增速越快，地方政府财政实力越强。

       （二）一般公共预算自给率

       一般公共预算收入与一般公共预算支出的比率，比值越高，一般公共预算收支平衡能力越强、稳定性越高。

       （三）一般公共预算收入中转移性收入比重

       除去一般公共预算收入中的债务收入、转移性收入，反映的是地方政府自身真实的财政实力，而转移性收入反映了地方政府的发展需求以及上级政府的支持力度（如果一般性转移支付收入一直较为稳定，也可视为稳定的财力来源）。一般公共预算收入中转移性收入比重越大，地方政府自身财政实力越弱，对上级政府支持的依赖程度越高。

       （四）一般公共预算收入中税收收入比重及结构

       通过税收收入占一般公共预算收入的比例可判断地方政府财政实力的稳定性，也可通过税收收入结构判断其主要来自哪些行业，如果税收收入主要依赖于单一行业或者前景不明朗的产业，可判断地方政府财政收入质量存在一定问题。

       （五）国有土地使用权出让收入比重

       政府性基金收入很大一部分来自于国有土地使用权出让收入。如果地方政府缺少较好的财政收入来源，则国有土地使用权出让收入比重高，对其依赖度较强，财政收入质量低，可能伴随一定的周期性。

       （六）债务率、负债率、偿债率

       债务率，是地方政府年末债务余额与当年综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标，国际上通常以90-150%作为风险控制标准参考值。负债率，是地方政府年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对地方政府债务的承载能力，国际上通常以60%作为风险控制标准参考值。偿债率，是地方政府当年还本付息总额与当年综合财力的比率。

       五、实例分析

       下面以东部某地级市（A市）、西部某地级市（B市） 为例，对两市2015年预算收支执行情况进行整理，并对两市财政实力进行对比分析。

                                   A市2015年预算收支执行情况表      单位：亿元

       注：根据该市财政局官网公布数据整理。

                                 B市2015年预算收支执行情况表      单位：亿元

       注：根据该市财政局官网公布数据整理。

                                                      A市与B市财政实力对比表  

       通过两市财政实力对比可以发现：

       1、A市综合财力、一般公共预算收入等指标明显好于B市。

       2、A市一般公共预算自给率明显高于B市，表明A市相对B市一般公共收支平衡能力较强、稳定性较高，财政收支矛盾较小。

       3、A市转移性收入占一般公共预算收入比重远低于B市，表明A市自身真实财政实力较强，而B市自身真实财政实力较弱，对上级政府支持的依赖程度过高。

       4、A市税收收入占一般公共预算收入以及占不含债务收入和转移性收入的一般公共预算收入比重高于Ｂ市，表明A市收入来源较B市更为稳定、质量更高。

       5、A市国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重虽然高于B市，但因B市政府性基金收入中转移性收入比重较高，因此，从国有土地使用权出让收入占不含转移性收入的综合财力比重上看，A市低于B市，表明B市自身真实财政实力对国有土地使用权出让收入的依赖性略高于A市，受房地产市场调整等因素影响可能更大。

       6、综合来看，A市财政规模、稳定性、平衡能力、保障能力均明显好于B市。